从各国证券市场的实践来看,股票发行监管制度主要有三种类型:审批制、核准制和注册制。上额度管理和指标管理属于审批制,通道制和保荐制属于核准制。
1、审批制:
从“额度管理”到“指标管理”
审批制的行政干预程度最高,适用于刚起步的资本市场,由于在监管机构审核前已经经过了地方政府或行业主管部门的“选拔”,因此审批制对发行人信息披露的要求不高,只需作一般性的信息披露,其发行定价也体现了很强的行政干预特征。
在资本市场建立之初,股票发行是一项试点性工作,哪些公司可以发行股票是一个非常敏感的问题,需要有一个通盘考虑和整体计划,也需要由政府对企业加以初步遴选。一是可以对企业有个基本把握,二是为了循序渐进培育市场,平衡复杂的社会关系。再者,当时的市场参与各方还很不成熟,缺乏对资本市场规则、参与主体的权利义务的深刻认识,因此,实行额度管理是历史的必然选择。
为了扩大上市公司的规模,提高上市公司的质量,1996年新股发行改为“总量控制、限报家数”的指标管理办法。同时,为了支持国有大中型企业发行股票,改革后的监管政策明确要求,股票发行要优先考虑国家确定的1000家特别是其中的300家重点企业,以及100家全国现代企业制度试点企业和56家试点企业集团,并鼓励在行业中处于领先地位的企业发行股票并上市。
2、核准制:
从“指标管理”到“通道制”
随着中国资本市场的发展,审批制的弊端显得愈来愈明显。第一,在审批制下,企业选择行政化,资源按行政原则配置。上市企业往往是利益平衡的产物,担负着为地方或部门内其他企业脱贫解困的任务,这使他们难以满足投资者的要求,无法实现股东的愿望。第二,企业规模小,二级市场容易被操纵。第三,证券中介机构职能错位、责任不清,无法实现资本市场的规范发展。第四,一些非经济部门也获得额度,存在买卖额度的现象。第五,行政化的审批在制度上存在较大的寻租行为。
由于审批制明显阻碍了资本市场规范发展,因此,1999年实施的《证券法》对发行监管制度作了改革,其第十五条明确规定:“国务院证券管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。”2000年3月6日,《股票发行核准程序》颁布实施,标志着核准制的正式施行。
核准制是证券监管部门根据法律法规所规定的股票发行条件,对按市场原则推选出的公司的发行资格进行审核,并做出核准与否决定的制度。核准制取消了由行政方法分配指标的做法,改为由主承销商推荐、发行审核委员会表决、证监会核准的办法。核准制最初的实现形式是通道制。
核准制取代审批制,反映了证券市场的发展规律,表明一家企业能否上市,已经不再取决于这家公司能否从地方政府手中拿到计划和指标,取而代之的是企业自身的质量。从审批制到核准制的转变,体现了中国证券市场发展的内在要求,反映了证券监管思路的变化,表明中国的证券市场监管逐步摆脱计划经济思维方式的束缚。因此,从审批制到核准制,“绝不仅仅是从计划分配制向委员会举手的形式上的突破。”